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永業行基于委托代理關系的自然資源 資產產權機制探討

來源:業務中心發布時間:2020-07-06瀏覽次數:203

摘要:研究目的:針對自然資源產權主體虛置、委托代理關系尚未明確建立、委托代理效率低下及缺乏監督機制等問題,本文在分析上述問題的基礎上,構建并完善自然資源資產管理委托代理機制。研究方法:文獻研究法、綜合分析法。研究結果:首先,從法律層面賦予地方政府享有自然資源資產的所有權,并對分級授權的權利進行明確劃分與界定;其次,通過建立有效的自然資源產權委托代理機制來解決委托代理雙方目標問題;再次,通過合同形式明確委托代理關系,明確委托代理雙方責權利;最后,為了避免權力的濫用和瀆職,引入監督檢查考核機制,確保委托代理落到實處。研究結論:通過進一步明晰自然資源資產產權,規范委托代理關系,明確權責利,并建立委托代理監督考核機制,以確保在授權經營過程中委托人權益目標的實現。

 

01問題的提出

自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度,也是自然資源資產管理的重要內容。但目前,自然資源產權主體不明確、產權邊界不清晰、產權權益落實不到位,自然資源資產產權制度存在缺陷,致使自然資源資產屬性不明顯、自然資源資產收入性質定義不明晰、自然資源收益分配格局失衡等系列問題。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及《深化黨和國家機構改革方案》明確,組建自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。2019年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),其中明確指出,“探索開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點,明確委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制”。探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制是健全自然資源資產產權制度,統籌推進自然資源資產產權制度改革的重要內容,因此,對于解決自然資源資產管理與利用的諸多問題具有重要意義。

 

02理論與依據

      1自然資源資產產權

產權即對財產的所有權,它是由對財產所有關系而產生的包括占有權、支配權、使用權、處分權和收益權在內的權利束,其中收益權是產權權利的核心內容。結合聯合國環境規劃署對自然資源的定義以及國內學者錢闊和陳紹志的理論,自然資源資產產權是指對自然資源所有、占有、處分、收益權利的總和。具體按照資源種類進行分類,可分為土地產權、水資源產權、礦產資源產權、森林資源產權以及其他資源產權;按照產權主體可以分為公有、私有、公用產權。

《憲法》規定,我國自然資源歸國家所有(全民所有)和集體所有。這就決定了我國的自然資源資產收益應由全體社會成員(集體成員)所共同享有。根據馬克思的個人所有制理論,為了既保證土地社會化占有以適應社會化生產的需要、又確保全體社會成員(集體成員)對生產資料所有權的實現,應當擯棄主張公有而實際上無主所有的虛化所有制,深化探索全體社會成員(集體成員)個人所有制的具體實現。分離出既體現社會化占有、又確保成員權利的自然資源資產資格權,以確保成員的基本福利底線。國家和全民并非標準意義上的權利主體,無法在現實中行使其所有權利,權利主體虛置的問題進而出現。借鑒委托代理理論等的觀點,全民作為委托人將自然資源資產委托給政府,由其委托管理,并進行進一步授權委托,從而解決所有權全民所有難以實現的問題。

      2委托——代理理論

早在20世紀70年代,莫里斯(James Mirrlees)、斯蒂格里茨(Joseph Stiglitz)、羅斯(S.Ross)、斯彭斯(Michael Spence)等人共同開創了委托——代理理論的研究,并卓有成就。羅斯系統地提出了委托——代理理論。羅斯提出:“涉及由一個人——委托人(譬如雇主)如何設計一個補償系統(一個契約)來驅動另一個人(他的代理人,譬如雇員)為委托人的利益行動”。20世紀80年代以來,委托——代理理論有幾方面的重要發展,主要是先后建立和發展了重復博弈的委托——代理模型、委托人道德風險和多代理人模型、多任務委托——代理模型、多個委托人模型、最優委托權安排模型等等。

綜合上述相關經濟學家觀點,委托——代理理論主要內容主要包括:(1)委托——代理理論主要研究在所有權與經營權分離的前提下,所有者與管理者之間的權利義務及相互制衡關系。(2)由于存在所有者對代理者的授權行為,并且委托人與代理人之間的信息不對稱,契約不完備,委托人不能全面知曉代理行動,從而產生代理人違背委托人利益最大化為目標的道德風險和逆向選擇。(3)對于委托人來說,只有代理效用大于代理成本,代理才是劃算的。委托——代理理論的核心就在于委托人設計一套激勵機制,降低代理成本,擴大代理效果。(4)委托——代理理論有兩個主要結論:一是在任何滿足代理人參與約束及激勵相容約束,委托人預期效用最大化的激勵合約中,代理人都必須承受部分風險;二是必須使代理人承受完全風險來達到最優激勵效果。(5)委托人預期效用的實現,依賴于代理人的行動,同時也取決于委托人在契約中的制度供給、彼此的承諾、相互信任、激勵與補償機制與監督制度的安排等。

我國目前的自然資源資產產權管理就可以看作是一種簡單的委托代理機制,共涉及四個層面。第一,全民作為委托人將自然資源委托給國務院形成委托代理關系;第二,國務院作為委托人與地方各級政府之間形成委托代理關系;第三,地方各級政府與自然資源管理部門之間形成委托代理關系;第四,地方自然資源管理部門與自然資源的實際占用使用者之間形成代理關系。從這四個層級可以看出,我國的自然資源資產委托代理關系形成了一個從全民到中央再到最終代理人的委托代理鏈。除了最初的委托人(全民)和最終代理人(自然資源的實際使用者),其他參與者均具有雙重身份屬性,既是委托人又是代理人,而這種雙重身份屬性根據上述委托——代理理論的觀點,容易導致對代理人行為主體缺乏監督、約束的積極性,并引發其趨利行為和機會主義傾向。

 

03目前自然資源資產產權委托代理存在的問題

      1產權主體虛置致使央地在自然資源資產管理目標上博弈不止

國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的,前者是所有權人意義上的權利,后者是管理者意義上的權力?!蛾P于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確指出,“國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”,國有自然資源資產的所有權統一于中央政府,地方政府不具有所有權。然而在事實中,終究是哪一個主體,哪一個部門進行自然資源資產所有權管理并未進行明確,缺少統一的人格化代表;此外,我國龐大的自然資源體量,僅僅依靠中央政府對其進行所有權的管理也并不現實,中央與地方的自然資源資產產權關系應是,國務院是國家自然資源所有權的唯一代表,地方政府根據國務院的授權管理和處置自然資源。但實際上,由于地方政府擁有實際控制地方自然資源的權利,并非以所有者身份管理當地自然資源,而是僅以管理者的姿態對其進行管理,中央與地方在自然資源資產處置權和收益權上的產權界定不清,導致各級政府之間的自然資源管理目標與利益爭議不斷。

在中央層面,我國公有制經濟體制中,自然資源所有權屬于全民所有,每一個中國公民都是自然資源資產的所有者,但這種全民所有的自然資源資產所有權,在現實中是卻很難實現,呈現出終極所有權的虛化。在地方層面,就目前來看,在自然資源資產管理方面,省級政府根據中央的授權對自然資源資產進行管理與處置,又將其授權給下一級地方政府。由此可見,除了全民和最終所有權的代理者,不同層級地方政府均具有雙重屬性,既是授權者,又是代理者,自然資源所有權的最終實際所有者和“規定所有者”(即全民所有)并不一致,地方上自然資源資產所有權落實不到位,所有權主體虛置。因此這種不能落實所有權主體的央地自然資源資產所有權委托關系可以看作是一種效率低下的委托代理機制關系,這種低效率的委托代理關系中,委托人與代理人目標函數不一致,各環節所有權代理人在行動時的準則是實現自身利益最大化,容易產生代理人問題,進而易產生監督的外部性。在實際中具體表現為:國務院授權的中央層面的自然資源管理部對自然資源資產的所有權管理主要傾向于戰略性目標,如可持續利用與代價公平;而地方政府由于身上肩負經濟發展的職責,但由于僅是中央政府的代理人,并未在法律上認可其自然資源資產所有者地位,再加之政府自身身份的雙重化,既是政策制定者與自然資源的管理者,也是自然資源資產的出資人,形成了所有者與管理者身份不分的狀態,因此地方政府傾向于區域性、短期性的經濟利益,對自然資源開發利用容易形成浪費性的開發,進而造成一定程度的“公地悲劇”,與委托人(即中央政府)所期望的目標常常有所出入。

      2委托代理層級過多及目標差異導致委托代理效率低下

一方面,委托代理層級多導致信息失真。產權分級授權制度是指在自然資源資產所有權的基礎上,國務院作為所有權的唯一代表,將自然資源所有權束按照自然資源管理層次進行分級授權,分別委托給各級地方政府,建立委托代理關系,按照委托代理關系來管理自然資源。具體來說,國務院對省級政府進行授權,省級政府在其權限內,對其所屬的市級政府進行轉授權,市級政府在所轉授的權限范圍內,再對其所屬的縣級政府進行再轉授權。對于特殊情況,國務院可直接授權。代理層級越多,信息傳遞越容易失真,致使委托代理效率下降。

另一方面,委托代理目標差異導致效率低下。每一級代理人既接受上一級代理的轉授權,又作為同級政府的職能部門,在實際中,容易造成為追求地方政府利益而損害委托人利益的情況。由于缺乏有效的委托代理機制,委托代理關系的雙方存在目標的不一致性,每一級的代理都存在著代理效率消耗的問題,也就是在委托代理的過程中都存在代理成本,導致委托人的目標實現度較低,部分目標被擱置。

      3尚未建立明確的委托代理關系導致責權利不明

根據《指導意見》,明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,但根據現有的法律法規,尚無法明確自然資源部對地方政府自然資源資產授權是授予行政監管權還是所有權,未建立明確的委托代理關系。進而導致責權利不明,現實中地方政府也有借行政管理之名越權行使所有權的情況。同時在利益分配上,中央和地方政府尚未建立穩定合理的利益分配格局和合理的收益支出結構。

4缺乏自然資源資產委托代理監督機制,易造成權力腐敗

黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”。但就目前來看,在自然資源資產分級授權后,對代理人行為缺乏行之有效的監督管理,一方面使得代理人對權利濫用和瀆職,造成權力腐??;另一方面,在地方政府政績利益驅使下,為了短期經濟利益,對自然資源進行過度開發,造成資源超載,影響代際公平。

 

04構建并完善自然資源資產管理委托代理機制

1明晰地方自然資源資產所有權,在授權經營過程中明確委托人權益目標

針對我國現階段自然資源資產產權主體虛化、所有權落實不到位,自然資源資產公共管理權與所有權管理職能混淆,不同層級自然資源資產所有權管理組織目標差異等問題,需進一步明晰自然資源資產產權,在此基礎上剝離政府自然資源資產的公共管理權,構建新型所有權委托代理關系,由國務院對自然資源資產所有權分級授權經營管理,以確保在授權經營過程中委托人權益目標的實現。

從法律等層面實際賦予地方政府享有自然資源資產的所有權。對于關系到國計民生的重要戰略自然資源,可由中央政府設立的專門性自然資源組織掌控其所有權;而一般性的,對地方經濟發展具有重要支撐作用的自然資源資產所有權交由地方政府掌控,地方政府履行出資人的職責。通過上述舉措,對各級政府在自然資源資產產權關系上進行明確劃分與界定,確定出不同類型自然資源資產不同層級的所有權主體,進而逐漸剝離政府在自然資源資產授權經營管理中的公共管理職責,以自然資源資產產權所有者的身份進行自然資源資產經營管理,統一各級政府自然資源產權的權、責、利,使得自然資源資產所有權授權管理過程中委托人和代理人目標保持一致,同時也可激發地方政府合理開發保護轄區內自然資源的積極性,實現代際公平。

2建立健全自然資源產權分級授權管理制度

建立有效的自然資源產權委托代理機制是解決委托代理雙方目標問題的核心。一是對各級政府在自然資源產權關系上進行明確的劃分和界定,統一各級政府在自然資源產權上的權、責、利;二是適當減少代理層級數量,縮短委托代理鏈條降低代理成本。三是設計各級政府對自然資源產權束分級授權的有效模式,降低授權損耗。只有通過理順各級政府的委托代理關系,使各級政府真正把自然資源作為一項資產加以最有效的利用,同時以所擁有的自然資源權益促進本地區經濟發展,才能在各級政府之間建立起權責利明確的經濟關系。

為實現有效授權,在授權時需要注意以下幾點:一是有目標授權:授權以各級政府自然資源資產管理及保值增值的目標為依據。二是有限授權:明確授權范圍和權力清單。三是逐級授權:授權應在直接上級同直接下級之間進行,一般不可越級授權。四是權責對等:在授權時明確其責任。五是相對穩定、適時調整:相對穩定是指授權權限在授權有效期內整體上應保持相對穩定;適時調整是指根據國家有關法律、法規和政策的變化,以及被授權對象的實際情況,適時調整授權權限。六是授權指導和監督:授權方對受權方的工作要進行必要的指導和監督,授權人保留隨時調整或終止受權人權限的權利。七是授權適度:如果授予的權力不足以支持工作目標完成的需要,則指派的工作難以完成,授權因而喪失其意義;如果授予權力過度,超過了執行工作任務實際的需要,則勢必導致下級濫用權力,授權帶來的負面作用太大,同樣會導致授權失敗。

3規范委托代理關系,以合同形式明確權利義務

自然資源產權分級授權需明確授權范圍和權力清單,界定各項權利的名稱、內涵及相應權限,并將授權內容細化為具體工作內容,使權利責任更明晰,并落實到合同中。 

自然資源部確定其保留權利項和下放權利項,將次級自然資源產權權利束授予省級政府,將相應的內容詳細載明于由自然資源部部長簽發的《自然資源產權授權書》。省級自然資源部門根據受權權限和落實本級崗位,并將受權自然資源產權束進行再分離,對市級自然資源管理部門進行轉授權,簽訂《轉授權書》。同樣市級自然資源管理部門再對縣級自然資源管理部門進行再轉授權,簽訂《再轉授權書》,縣級自然資源管理部門為最終授權方。所有的授權都應采用書面即授權書形式,在授權機構蓋章、法定代表人或主要負責人簽字后生效。

《授權書》應包括以下內容:授權機構名稱;授權機構法定代表人或主要負責人姓名;受權機構名稱;授權范圍;授權期限;其他需要規定的事項。對于《轉授權書》而言,轉授權不得大于原授權,轉授權采用書面即轉授權書形式。轉授權書內容、格式參照授權書制定;轉授權不當時,上級主管單位可以調整或撤銷原授權。對自然資源產權授權按省級授權、地市級授權和縣市授權依次逐級進行;若有必要,中央可以對全國范圍內的任何級別單位直接授權。經授權的地方政府的自然資源產權依照法律規定確定,具有相對的穩定性。但有一部分內容是上級政府自然資源管理部門根據國家發展計劃、當地資源供求狀況、經濟發展水平等進行靈活安排的,這些權限將會根據情況的改變做出相應的調整。

      4建立所有權委托代理監督檢查機制和自然資源資產考核制度

為了避免權力的濫用和瀆職,必須建立有權有責、有授有收、有獎有罰、有進有退的授權監督檢查制度,強化授權后檢查、分析、監督、考核、獎罰工作,不能在授權工作中,出現“重授輕管、以授代管”的傾向,更不能將授后檢查、分析、監督、考核、獎罰停留在口上、紙上。因此建立授權制度并使之有效運轉,就有必要強化授權后的檢查考核、責任認定、績效獎罰的相關內容,同時對超授權管理的審批、檢查、追究等作出更明確詳實的規定,指定專門部門負責。

建立對下級自然資源管理部門的授權考核體系。對自然資源資產授權考核主要包括自然資源資產保值增值,即自然資源的經濟效益、社會生態效益與經濟效益相結合進行評定。在簽發《自然資源產權授權書》時,根據地方實際情況簽訂自然資源目標責任書,部分目標能落實到具體崗位的盡量落實到具體崗位。對超目標完成考核指標的自然資源管理部門主要領導人員和崗位工作人員要給予獎勵;對完不成任務、甚至造成自然資源資產流失嚴重的,要追究責任。同時受權機構在授權范圍內發生濫用權利、不正當行使權利或者未經授權或者超越授權行使權利的行為,造成不良影響或造成經濟損失,要追究受權機構主要負責人及其直接責任人的行政和經濟責任;構成犯罪的,依法追究其刑事責任。

 

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